Saksan hallitus teki tammikuussa 2020 lakiehdotuksen hiilen käytön lopettamisesta sähköntuotannossa. Hallitus suunnittelee lainsäädännön tulevan voimaan vuoden 2020 ensimmäisellä vuosipuoliskolla. Kyseessä on Euroopan suurin suunnitelma hiilestä luopumiseksi.
Ruskohiilen (ligniitti) osalta alasajon aikataulu ja kompensaatiomaksut on neuvoteltu laitoskohtaisesti. Kivihiilen osalta lakiehdotus esittää käänteisiä huutokauppoja kivihiililaitosten poistamiseksi sähkömarkkinoilta viranomaisten asettamassa aikataulussa.
Saksan päätöksellä on kansainvälisiä vaikutuksia. Rusko- ja kivihiilen polttamisesta syntyneet hiilidioksidipäästöt olivat 160 miljoonaa tonnia vuonna 2019, mikä vastaa 20 prosenttia Saksan kaikista päästöistä. Saksan osuus EU:n päästökauppajärjestelmän kokonaispäästöistä oli 20–25 prosenttia vuosina 2013–2019. Mikä tahansa päästökaupan kanssa päällekkäinen kansallinen politiikka, jonka taustalla on Saksan kaltainen päästökauppajärjestelmän suuri toimija, voi ravistella koko eurooppalaista järjestelmää.
Hiilestä luopumisella ja päästöoikeuksien vapaaehtoisella mitätöinnillä vahva yhteisvaikutus
On rohkaisevaa, että Saksan hiililakiehdotukseen on kirjattu aikomus mitätöidä hiilen alasajoa vastaavat käyttämättömät päästöoikeudet. Mikäli päästöoikeuksia ei poistettaisi markkinoilta, päästöt yksinkertaisesti siirtyisivät muille toimijoille Saksassa tai muissa päästökaupan jäsenmaissa.
Lainsäädännön yksityiskohdat ovat kuitenkin epämääräisiä. Laki ei määrittele mitätöinnin toteutustapaa tai määriä, mikä luo markkinoille epävarmuutta. Lakiehdotuksen mukaan keskeisistä yksityiskohdista, kuten mitätöintien määristä, päätetään myöhemmin riippumattomien selvitysten perusteella.
Päästöoikeuksien mitätöinnit merkitsevät Saksalle myös taloudellista tappiota menetettyjen huutokauppatulojen muodossa. Kustannus voi olla miljardien suuruinen, mutta toisaalta se heijastaa päällekkäisten politiikkatoimien todellisia kustannuksia: ilman mitätöintejä sama kustannus jakautuisi muille jäsenvaltioille alhaisempien huutokauppahintojen muodossa.
Mutta miksi mitätöinnit ovat niin kriittisiä? Vastataksemme tähän kysymykseen on syvennyttävä energia- ja päästömarkkinoiden toimintaan tarkemmin.
EU:n päästökauppajärjestelmä on hiilibudjetti
EU:n päästökauppajärjestelmä (ETS) on markkinaehtoinen päästöoikeuksien kauppajärjestelmä (cap & trade). Tämä tarkoittaa sitä, että järjestelmässä on kiinteä määrä päästöoikeuksia, joita vapautetaan markkinoille vähitellen. Vuosittain vapautettavien päästöoikeuksien määrä laskee ennakolta tiedossa olevassa lineaarisen vähennyskertoimen (LRF) määrittämässä tahdissa
Joka vuosi järjestelmään kuuluvien laitosten (voimalaitokset, tehtaat jne.) on hankittava ja palautettava päästöoikeuksia määrä, joka vastaa niiden todennettuja päästöjä. Koska päästöoikeuksien “säästäminen” vuosien ja päästökauppakausien välillä on sallittua, rajoittaa päästökauppa järjestelmän kumulatiivisia päästöjä hiilibudjetin tavoin.
Koska hiilibudjetti on koko järjestelmän yhteinen, päästövähennykset yhdessä maassa tai laitoksessa johtavat tavallisesti päästöjen kasvuun muualla järjestelmässä. Tätä ilmiötä kutsutaan päästökauppajärjestelmässä ”vesisänkyilmiöksi” tai sisäiseksi hiilivuodoksi.
Esimerkiksi Saksan päätös lopettaa hiilen käyttö on kansallinen politiikkatoimi, joka on päästökauppajärjestelmän kanssa päällekkäinen. Sen seurauksena päästöoikeuksia jää käyttämättä, mutta ne eivät poistu markkinoilta vaan ovat muiden toimijoiden käytettävissä Euroopassa. Sama pätee muihin päällekkäisiin toimiin (esim. kansalliset verot ja tuet) EU:n päästökauppajärjestelmän kattamilla sektoreilla.
Markkinavakausvaranto tekee päästökauppajärjestelmästä monimutkaisemman
Markkinavakausvaranto (MSR) tuli osaksi päästökauppajärjestelmää alkuvuodesta 2019 ja teki järjestelmästä hieman aiempaa monimutkaisemman.
MSR vähentää päästöoikeuksien tarjontaa markkinoilla, mikäli järjestelmässä on ylitarjontaa. Ylitarjonnan osoittaa liikkeellä olevien päästöoikeuksien kokonaismäärä, jonka EU-komissio julkistaa kerran vuodessa.
Ylitarjontatilanteessa 12–24 prosenttia ylitarjonnasta vastaava määrä poistetaan markkinoilta ja siirretään markkinavakausvarantoon. Toisaalta MSR lisää tarjontaa, mikäli järjestelmässä on liian vähän päästöoikeuksia.
Vuodesta 2023 lähtien MSR:stä mitätöidään päästöoikeuksia pysyvästi ennalta määritettyjen sääntöjen mukaisesti. Tästä seuraa se, ettei päästökatto enää ole täysin markkinakehityksestä riippumaton.
Markkinavakausvaranto ei ehkäise hiilivuotoa
Julkisissa kommenteissa on viime aikoina esitetty, että markkinavakausvaranto poistaisi päästökauppajärjestelmän ”vesisänkyilmiön” lähes täysin ja poistaisi päällekkäisistä toimenpiteistä johtuvien ylimääräisten päästöoikeuksien ongelman. Tämä väite antaa kuitenkin virheellisen kuvan energiamarkkinoiden ja markkinavakausvarannon toiminnasta.
Siinä missä markkinavakausvaranto toimii vuosittain julkistettavan päästöoikeuksien määrän pohjalta, optimoidaan sähkömarkkinoita jatkuvasti. Kun esimerkiksi hiilivoimala suljetaan kansallisella päätöksellä, korvataan menetetty sähköenergia muulla joustavalla tuotannolla – käytännössä teknologioilla, jotka myös tarvitsevat päästöoikeuksia, kuten hiili- tai kaasukäyttöiset laitokset.
EU:n päästökauppajärjestelmälle tämä tarkoittaa sitä, että päästöoikeuksien kysyntä nousee välittömästi muualla järjestelmässä. Koska markkinavakausvarannon toimintaa säännellään vain vuositasolla, se ei ehdi reagoida ylimääräisiin päästöoikeuksiin.
Päästöoikeuksien kysynnän lisääntyminen tapahtuu kahdella tapaa: ensinnäkin, hiili- ja kaasulaitokset muualla Euroopassa lisäävät tuotantoaan. Toiseksi, kaasu menettää osan kilpailukyvystään hiileen verrattuna, mikä tarkoittaa hiilidioksidipäästöjen ”vuotoa” kaasusta hiilelle. Tämä johtuu siitä, että päästökauppajärjestelmä on keskeisin tekijä kaasun ja hiilen välisessä kilpailussa.
Jos päästöoikeusmarkkina höltyy eikä muita tekijöitä muuteta, hiilen kilpailukyky nousee.
Saksan päätös lähettää tärkeän viestin
Fortumin omien analyysien sekä ulkopuolisten markkina-analyytikoiden näkemyksien perusteella markkinavakausvaranto ei näytä poistavan ”vesisänkyilmiötä”, koska se toimii liian hitaasti ja poistaa liian vähän käyttämättömiä päästöoikeuksia markkinoilta. Arviomme mukaan 80–90 prosenttia vesisänkyilmiöstä on edelleen olemassa markkinavakausvarannon käyttöönoton jälkeenkin, riippuen tietyistä markkinaolettamuksista.
Saksa on joka tapauksessa lähettänyt muille jäsenvaltioille tärkeän signaalin päättämällä mitätöidä käyttämättömiä päästöoikeuksia hiilen alasajon mukana. Tällä on suuri poliittinen merkitys eurooppalaisen päästökauppajärjestelmän tulevan kehityksen kannalta, ja se on esimerkki vastuullisesta ja kestävästä ilmastopolitiikasta, joka johtaa todellisiin päästövähennyksiin.
